连江法院:刚性制度与柔性司法之调合

——论行政不作为诉讼执行难的破解

作者:连江法院 郑锋 黄月  发布时间:2013-10-24 10:37:56


行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为义务,并且具有作为的可能性而在程序上有所不为的行为。 行政不作为类案件的处理反映着在人民民主专政的国家里,政府机关的执法理念和执法态度,关乎着党和政府在人民群众心中的形象和地位。近年来,行政不作为案件在行政诉讼案件中所占的比例呈明显上升趋势,司法已然成为行政相对人保护维护自身合法权益和惩治行政不作为的主要途径。行政诉讼最后的保障线是执行,然而在我国行政诉讼司法实践中, 行政诉讼执行已然成为司法体制中的一项薄弱点,而行政不作为诉讼的执行面临着更大的困境! 一、行政不作为诉讼执行面临之困境 案例一:1999年9月,四川阆中农民李茂润状告公安局行政不作为致身体八级残疾及财产损失的行政不作为诉讼历经三年波折和巨大代价,最高院终于在2001年7月作出批复“由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。”,他因此才赢得了官司。 案例二:2006年,李某因海口某房产经纪中心违法改建,造成所住整幢房屋存在安全隐患,李先生遂向海口市房产管理局投诉,要求其履行法定职责,但海口市房管局拒绝立案查处。李某认为海口市房管局行政不作为,遂将其告到海口市龙华区人民法院。该案一审、二审都判决要求房管局履行管理职责,但房产管理局不予履行。2006年8月22日海口市龙华区法院向该房管局提出司法建议,但其仍迟迟未履行法定监管职责。 司法实践中,行政不作为诉讼的执行难现象屡见不鲜!由于我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释等规定对于行政不作为诉讼判决的执行立法缺失,以及司法体制、行政问责、司法理念等诸多因素造成了行政不作为诉讼执行陷入困境。 (一)不履行困境。行政机关倚仗自身的行政地位,对法院生效判决置之不理,或者找各种理由敷衍搪塞,迟迟不予履行。被执行机关不执行生效判决,法院一旦缺乏有效执行措施,就丧失了司法权威性和公信力,继而被执行机关更加无视法院判决,形成恶性循环。 (二)不充分履行困境。除部分被执行行政机关对法院判决直接不履行外,更多是采取了拖延履行、片面履行、形式履行而实质不履行等不充分履行方式履行生效判决裁定确定的义务,更有甚者故意对法院判决进行法律理解上的断章取义,作出不符合法律规定的具体行政行为,即违法作为。 (三)循环诉讼、循环执行困境。因行政机关无视法院生效判决,不履行或不充分履行应尽的行政作为义务,往往导致行政相对人的不满,当生效的不作为诉讼裁判不能得到执行或者执行无法达到行政相对人的目的,行政相对人必然会向法院提起新的行政不作为诉讼或者转诉新的违法作为型行政诉讼,导致陷入循环诉讼和循环执行的泥淖,既不利于维护当事人合法权益,也浪费了有限的司法资源。 二、行政不作为诉讼执行难之原因分析 造成行政不作为诉讼执行难的现状缘于执行立法、执行模式、利益冲突等多方面原因,其中既有主观原因也有客观原因,笔者重点归纳和分析以下几个方面: (一)执行措施层面。《行政诉讼法》第65 条第3款 及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第96条 是行政机关拒绝履行判决、裁定时法院可采取的执行措施的主要法律依据,归纳起来就是:划拨、罚款、提出司法建议和追究刑事责任四项,但这四项措施的规定明显过于简单化,且在实践中操作性不强。首先,执行措施偏少。《行政诉讼法》对于执行对象为行政机关的执行措施远比执行对象为行政相对人的执行措施宽松得多,这种针对不同执行对象采取强度不同的执行措施的规定违背了法律公平原则,影响了执行对象为行政机关的生效判决的执行;其次,执行措施作用不大。罚款、司法建议及追究刑事责任的措施对行政相对人而言都不具有执行的直接性,申请人的利益得不到直接、及时的保障,致使执行目的落空。例如罚款,且不说罚款标准设置太低,所罚款项只是收归国库,并没有交到申请人手中,难起到处罚作用。而司法建议并不具有强制效力,不少学者甚至对将司法建议作为行政诉讼执行的一项措施进行规定持有异议;再次,执行措施难落实。由于司法权受行政权的掣肘太多,行政干预司法现象大量存在,实践中极少有法院对行政机关处以罚款或从银行划拨被执行行政机关的款项,追究相关责任人员刑事责任的更是前所未闻,该项措施几乎形同虚设。 (二)追责机制层面。我国现行的关于行政追责条款绝大多数是针对行政相对人,对于行政主体的执法责任规定大多停留在程序上的合法性规定,或者只是笼统地要求“行政主体应当履行职责”,罕有规范性文件对行政机关的“责任追究”进行具体规定。因此在实践中,现有法律对行政不作为的法律责任规定得不具体、不明确、不完善,导致大部分行政不作为没有受到相应的惩戒。以《国家赔偿法》为例,虽其今年刚修订实施,但除第三条第五项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”以及第四条第四项“造成财产损害的其他违法行为”两项兜底条款可以勉强视为公民因行政机关不作为造成身体伤害、死亡或财产损害时申请国家赔偿的法律依据外,行政机关应当承担何种责任及如何进行追偿并无其他任何规定,实践中因行政不作为致损申请国家赔偿更是难上加难。同时,对行政机关的履行职责的监督缺位也是追责机制不完善的重要原因,目前我国的监督机制存在不少问题,如监督机构比较分散;对如何监督缺乏有效的刚性约束;对行政不作为的监督方式单一,一般是有举报才有监督等。 (三)司法独立层面。在我国司法体制下,法院的财政经费和人事任用等受制于地方政府,各级法院的经费由同级政府确定,法院领导的职务和法官职务也均由地方权力机关选举、任免和罢免,地方党委政府实际拥有对同级法院领导干部的推荐权和调任权。由于权力结构上的依附和隶属关系,使得人民法院无法与政府抗衡,司法独立性和权威性受到削弱。同时,各级行政机关都承担着一定的社会管理或行政执法职能,其在利用自身的的权力范围干扰或牵制司法的现象比较普遍,地方保护主义、部门保护主义盛行。由于在司法实践中很难排除地方行政权的干扰,司法独立性不强,特别是面对行政诉讼执行问题时,法院往往力不从心、黔驴技穷! (四)政府职权配置层面。我国行政机构系统庞大、职能交叉重叠,不少对于行政职能部门职权范围的规定过于原则,不够具体细化,造成管理混乱。多个部门对“有利可图”的管理对象都宣称自身有管理权力和义务,而遇到棘手“烫山芋”问题或需要承担责任时,部门之间相互推诿扯皮,逃避责任和义务。政府职权配置不明为行政部门不执行法院的生效判决裁定找到了“合理”借口,作为被执行人的行政部门以“踢皮球”的手段来对抗生效判决裁定的执行的现象屡见不鲜,这也是导致行政不作为现象的一个深层次原因。 (五)思想观念层面。对于行政机关作为被执行人的不作为诉讼执行案件,执行人员也缺乏执行底气和积极性,致使本已有限的执行措施也得不到有效的落实。这既缘于法院的财政经费和人事任用受制于地方政府,行政机关与法院之间的工作上的相互依存配合关系,也缘于行政人员与执行法官之间存在的千丝成缕的关系。如果采取法院强制执行措施必然导致政府和法院之间关系的恶化,不利于今后法院各项司法活动的顺利开展。 执行人员思想观念层面存在问题,归根结底主要是由司法独立层面的问题引发而来,如果司法独立的问题能够解决,执行观念问题也基本可以迎刃而解。 三、行政不作为诉讼执行难破解之刚性制度构建 “刚性制度”,就是必须遵守的,且由国家强制力作后盾保证实施的系列成文法律制度及各种规定。刚性制度是维持整个社会大厦规范有序和实现社会公平正义的基本保障,也是摆脱行政不作为诉讼执行难困境的前提。我国行政不作为诉讼的执行程序缺少必要的创新以及立法层面的滞后性,“法与时变,律同境迁”,要想破解不作为行政诉讼执行难题必须在刚性制度完善方面有所作为。 (一)立法强化行政诉讼的执行措施。 执行措施是否有力直接决定着执行的效果,所以要想改变行政不作为诉讼的执行现状,首当其冲是要完善《行政诉讼法》中有关执行的立法,建议从以下几个方面加以完善: 1、提高罚款数额。《行政诉讼法》第65条第3款规定行政机关在规定期限内不履行的判决、裁定的,从期满之日起, 对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款。《行政诉讼法》于1990年实施,距今已有二十多年,该条罚款标准的规定主要是参照当时我国的经济水平,而2012年我国GDP已达51.9万亿元, 国家对行政机关的财政拨款也是二十多年前的许多倍,目前这种不痛不痒的低额度的罚款对行政机关起不到威摄作用,所以《行政诉讼法》中关于罚款的内容亟待修改。《民事诉讼法》对单位怠于执行时的罚款金额规定了1万元以上,30万元以下。考虑到罚款不能对行政机关国家管理职能的正常行使造成影响,行政诉讼执行的罚款标准可略低于民事诉讼的执行罚款,如可将罚款标准规定为5000元以上,10万元以下,或将罚款数额提高到每日五百至一千元,以起到足够的督促威摄作用。 2、在罚款和追究刑事责任之间设立拘留措施。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第96条规定行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的,人民法院可以参照《民事诉讼法》第102条的有关规定对责任人员予以罚款处罚。《民事诉讼法》第102条规定:“人民法院对有前款规定行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”从中可知,《民事诉讼法》规定对责任人员可采取拘留措施,但《行政诉讼法》及其司法解释却有意将拘留排除在强制措施外。为使行政不作为的执行措施形成合理的梯度,极有必要参照《民事诉讼法》,规定在行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定时可对主要负责人或者直接责任人员予以拘留,使行政诉讼的在罚款和追究刑事责任两项执行措施之间有个过渡性的执行措施。 3、建立提级执行制度。根据我国目前的行政诉讼法规定,一审人民法院原则上是行政诉讼判决的执行机关。鉴于行政诉讼执行的特殊性,一审法院与被告行政机关存在千丝万缕的关系,行政机关对本级法院的干预情况比较严重,因二审法院在权威上和执行能力上都比一审法院强,对于经过二审的行政诉讼案件,应允许一审法院报请二审法院执行。具体情形可包括:被执行行政机关的级别高于一审人民法院的; 行政机关在一审人民法院辖区内,一审人民法院认为不宜由自己执行的; 行政相对人直接向二审人民法院申请强制执行等等。 (二)完善行政不作为责任机制。 1、对行政不作为纳入国家赔偿范围予以详细规定。正如约翰.密尔所说,“凡显系一个义务上当做的事而他不做时,就可要求他对社会负责” 。国家行政机关作为权力机关,履行职责是国家法律规定的义务,行政机关没有放弃履行职责的权力。由于行政机关的不作为而导致公民、法人和其他组织的合法权益受损的,同样构成行政侵权,也应承担赔偿责任。美国《联邦侵权求偿法》就规定侵权赔偿范围包括行政不作为。 德国也将行政不作为的情形纳入行政机关及其工作人员因履行职务侵害行政相对人利益需承担国家赔偿责任的范围。 因此,本着有侵权就有救济的法治理念,应将行政不作为致损明确纳入到《国家赔偿法》的赔偿范围,进一步细化深化,而不应只是用缺乏操作性的笼统的兜底条款予以规定。在具体确定赔偿责任时,应充分考虑行政机关在不履行法定职责致使公民、法人和其他组织权益受侵害中所起的作用等因素。 2、行政诉讼审理结果和执行情况纳入政府部门绩效考评范围。行政权干预、轻视司法权是当前行政审判的一大窘况,且在行政不作为类案件中表现得更为明显。若要使各级政府真正的重视行政审判工作,建设更加适应时代要求和群众需求的法治型、服务型政府,法院有必要参与政府的绩效考评。绩效考评在政府人事任免、职级晋升中起到举足轻重的作用,若在各级政府的绩效考评中,法院意见能占有重要地位,甚至有一票否决的权力,那我们完全可以相信,政府的执法水平将会不断提高,行政不作为案件必将大大减少,司法环境也将会得到极大的改善。时下已经有不少地方政府将行政败诉率纳入绩效考核范畴,但这远远不够,还应将行政机关在行政诉讼中具体行政行为被维持、撤销、变更、确认违法的比率,协调解决行政争议案件比率、执行法院判决情况、落实法院司法建议情况等相关事项纳入考核体系,以提高司法机关在政府绩效考评中的份量,从而增强司法权威。当然,这需要各级党委、人大的大力支持和政府的积极配合。 3、行政不作为由权力问责向制度问责转变。行政不作为问责机制的缺陷亟待行政程序法、政府信息公开法、国家监督法等与行政问责制密切相关的法律尽早出台,并进一步完善《公务员法》、《行政监察法》等相关法律规定,切实把公务人员的日常违法行为特别是行政不作为纳入到问责的范围,明确执法单位和执法人员的责任。尤其是要将行政机关负责人和直接责任人员拒不履行行政诉讼判决和裁定的行为与《公务员法》中关于警告、记过、记大过、降级、撤职和开除的惩戒规定以及党内惩戒规定相衔接,为完善和推行行政问责提供强有力的法律保障。济南市对行政过错问责进行了较好的探索,该市今年4月1日正式实施的《济南市行政过错问责暂行办法》中规定,工作人员不履行职责或工作作风懈怠、推诿扯皮、服务态度恶劣、效率低下也将被追究行政过错责任,问责的方式既有停职检查,也有调离工作岗位、责令辞去领导职务等。 同时,各级政府、人大、纪检监察、检察机关等监督职能部门要各司其职,切实依法履行监督职责,实现行政问责制的制度化、规范化和法治化,变问责的“人治”状态为“法治”状态,变权力问责为制度问责。 (三)增强司法独立性和权威性。 行政权干预司法权的现象普遍存在,这种现状令人堪忧。如果司法能够完全摆脱行政干预实现司法的完全独立必然对司法的公正权威有着重大积极的意义,对于破解行政不作为诉讼执行难题也必会大有裨益!虽然学界已对此进行了大量探索,有不少学者提出如设立行政法院、实行法官终身负责制、法院财政独立等观点,但司法独立是一项庞大的课题,改革任重道远,这需要我们党、政府、法院和社会各界的努力,在这里就不予细述了。 四、行政不作为诉讼执行难破解之柔性司法进路 “柔性司法”是相对于“刚性法律”、“刚性制度”而言提出的概念,可以定义为,人民法官在依法行使司法权过程中,在保证司法刚性制度的执行的基础上,充分考量履行政治责任、促进社会和谐、维护合法权益等因素,强调多元主体参与、发挥司法能动作用、强调社会效果的司法方式。 柔性司法体现了司法的弹性、相融性及和谐性。随着改革发展的不断深入及社会的不断转型,涌入法院的矛盾纠纷日益增多,且呈现日益复杂化和多样化的特点。由于法律规定的抽象性与社会活动的具体性之间的距离,使法律适用的过程不可能是一个简单的“对号入座”的过程 。近年来,随着能动司法的呼声日涨,柔性司法受到越来越多的学者和法官的推崇。 如果说刚性化制度的构建是破解行政不作为诉讼执行难问题的前提和实现办案法律效果的保障,那么,基于行政诉讼的特殊性,司法柔性化则是增强办案社会效果和政治效果的必要手段,只有将刚性制度与柔性司法有机调合,才能实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。 (一)判决方式的柔性化——从有利于保障权利出发。 不作为诉讼判决主要包括驳回判决、确认判决和履行判决三种,驳回判决不存在执行问题,行政不作为案件判决的执行主要是确认判决和履行判决。履行判决即要求被诉行政主体作出一定行政行为的判决;确认判决是在判决被诉行政机关履行作为义务已无实际意义时,法院可以确认行政主体的行为违法并依此判决行政主体对相对人造成的损害负赔偿责任。相对来讲,行政不作为履行判决的执行比诉讼确认判决的执行更有难度,应赋予法官在选择判决方式上更大的自由裁量权,不应对判决方式作出过分刚性限制。在处理行政不作为诉讼案件中,法官可根据案件实际情况,如行政主体作为能力、作为效果、申请执行人的目的等,作出最有利于申请执行人的权益保护或者最有利于促进社会矛盾化解的判决方式。如在行政相对人虽然可以继续履行作为义务,但履行此义务较难,或必须牺牲其他公共利益时,应允许作出确认判决,确认行政机关违法,并承担一定的赔偿责任。在部分行政诉讼中,诉讼双方往往都愿意接受此种判决方式,这样能更有效保护行政相对人和社会公众实体上和程序上的权利。 (二)执行方式的柔性化——行政协调运用。 行政争议往往涉及到政策调整更迭、历史遗留问题等,较之于其他类型案件更为棘手。对于行政不作为案件的争议,尤其是针对现实存在的一些的确难以解决的问题,行政协调和解是化解行政不作为争议的重要且有效的手段。法院和行政机关应就个案和类案加强协调和配合,加大审判和执行过程中的协调工作的力度,积极争取党委、人大和上级政府的支持帮助,把促进政府依法行政、维护人民合法利益、实现案结事了人和作为出发点和落脚点,推进多元纠纷化解机制的建立。同时,政府部门要注重对行政不作为争议的提前介入解决,与法院建立良性互动机制,对于难以作为且容易引起行政争议、行政诉讼的具体事项,应及时与法院沟通,由法院为政府提供法律意见。从法院角度来看,也要关注辖区内可能引发行政不作为争议重大事项,主动与相关政府部门沟通,积极支持、保障和督促行政机关依法行使职权。 (三)执行过程的柔性化——司法建议前置。 学界针对司法建议的争议颇多,其范围、效力等问题仍然悬而未决。有学者提出应赋予司法建议强制力和拘束力,要求被建议机关必须限时反馈并有相应的作为。笔者认为司法建议毕竟只是“建议”,如果赋予其强制效力就与司法建议的初衷相背离,且有司法干涉行政之嫌,如此一来,与其称其为司法建议,还不如称其为“司法通知书”或“司法执行令”等带有强制性语气的名称更为贴切。司法建议应作为柔性司法的一种重要方式予以进一步推广,不但可针对行政不作为诉讼的个案提出司法建议,而且对在类案中发现的行政机关不作为、行政管理漏洞等事项也可向相关部门提出司法建议,还可向有关部门提出对行政不作为相关责任人予以行政处分的司法建议。针对目前存在的被建议机关对司法建议不够重视,对建议不反馈、迟反馈、口头反馈、反馈无实质内容等情况,笔者认为,在对行政机关或责任人员采取划拨、罚款、拘留前应先提出司法建议,建议内容应包括不执行行政判决即将采取的强制执行措施,对被执行行政机关起到“警告”作用。同时,法院可与行政部门建立联席会议制度,在司法与行政之间搭建渠道畅通的良性沟通桥梁,使司法建议的效用最大化。 (四)具体执行措施的柔性化——处罚梯度递进。 考虑作为被执行人的行政机关的特殊性,行政不作为诉讼的强制执行和行政问责机制建立健全后的操作实施应形成由轻到重的处罚梯度,根据行政机关拒不履行行政裁判的情节轻重和产生后果的轻重,对该行政主体或负责人和直接责任人员施以程序不同的措施。在较轻执行措施未采用时不应采取较重执行措施,而采取较重执行措施后,应允许重复采取较轻执行措施,以此威摄、警醒和告诫应当履行义务而不履行的行政机关或相关责任人员。如对不及时履行作为义务的行政单位负责人应先予以罚款,罚款后仍不履行的方可予以拘留,予以拘留后仍可保留罚款措施。 五、结语 行政不作为诉讼执行问题产生的背景复杂,决定了解决该问题是一项系统的、复杂的工程,需要立法、行政、监督、司法等部门以及广大人民群众的共同参与,决不能一蹴而就。但笔者深信,随着法治建设的深入,通过完善行政不作为诉讼执行刚性制度,并积极践行柔性司法进路,达到刚柔契合之美,必然能为当下的执行困境找到出路。 第1页  共1页

编辑:魏蓉    

 

 

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