仓山法院:新《刑事诉法法》实施背景下行政执法与刑事司法证据转化问题研究

作者:仓山法院 陈兰岚  发布时间:2013-10-10 11:01:17


一、前言

【案例】

    2011年10月31日,某区人民检察院以黄某生产、销售伪劣产品罪向人民法院提起公诉,起诉书指控黄某自2002年7月1日始,在某市各地进行生产、销售地条钢的非法活动,其在多次被该市质量技术监督局查处后仍于2005年底与他人合伙建立怀福轧钢厂,继续非法进行地条钢产品生产和销售,谋取暴利。2006年3月8日,该市质量技术监督局在该厂查获尚未加工的地条钢坯326.7吨及轧制的圆钢36吨,货值共计88.488万元人民币。公诉机关认为黄某的上述行为已构成生产、销售伪劣产品罪,要求依法追究其刑事责任。经过审理,最终法院以涉案的地条钢及用地条钢为原材料轧制的圆钢、角钢,只可界定为国家明令禁止的淘汰产品,公诉机关没有将涉案产品委托法律、行政法规规定的产品质量检验机构进行鉴定,无法证实涉案地条钢及产品属伪劣产品;且本案的货值公诉机关没有委托估价机构确定为由判决公诉机关指控的罪名不成立。

    在刑事审判实务中,常会遇到此类在行政执法过程中发现其可能涉嫌犯罪,移送司法机关的案件,此时在程序方面就出现一个亟待解决的问题,即在行政执法过程中获取的证据能否直接转化为刑事诉讼中的证据。虽然新《刑事诉讼法》的新增规定似乎已经对这个问题给予肯定的答案。 [1]然而诸如是否所有行政执法过程中收集的物证、书证等证据都能无条件直接转化为刑事诉讼证据被采用,行政执法过程中取证不足影响后续刑事司法如何解决等问题仍然值得我们探讨分析。

    二、行政执法证据与刑事司法证据的比较分析

    行政执法过程中收集的物证、书证及其他证据最初都是根据行政执法程序先作为行政执法证据而收集固定的,要探讨其进入刑事诉讼程序后是否能直接转化为刑事司法证据,笔者认为应当先予明悉行政执法证据与刑事司法证据的区别。

   (一)两种证据证明对象不同

    证明对象是指司法机关和当事人在诉讼证明活动中需要运用证据加以证明的事实。 [2]在行政执法案件中,证明对象仅是是否存在违法行为的事实,然而当案件进入到刑事诉讼程序后,其证明对象则变更为有关犯罪行为构成要件和量刑情节的事实。因而行政执法证据的证明对象是行为的行政违法性,其注重的是对某一行为形式上的评价;刑事证据的证明对象是行为的刑事违法性,其注重的是对某一行为实质危害性的评价。因此对同一行为或者同一事物,行政执法和刑事司法认定的角度存在差异,认定的结果也可能不同。

    例如针对食品安全问题:行政执法关注的是生产者、销售者相关资质,是否取得生产许可证及行业强制性认证等证照;刑事司法关注的是产品对人们生命健康权的危害性,因此其需要对相关产品内在的质量情况做进一步的判定。又如本文开篇的案例,最初行政执法机关是依据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条对相对人怀福轧钢厂及黄某进行处罚,即“生产国家命令淘汰的产品的,销售国家明令淘汰并停止销售的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得”,因此本案中行政执法所需证据的证明对象仅是该厂生产了国家命令淘汰的的地条钢。本案后因被告人黄某涉嫌生产、销售伪劣产品由行政机关移送司法机关,而进入刑事诉讼程序后,刑事证据的证明对象则变更为:1、主观方面:黄某明知生产、销售的是伪劣产品而仍然予以生产或者销售;2、客观方面:黄某实施了生产、销售伪劣产品,销售金额五万元以上。可以明显看出,本案进入刑事司法程序后,证据的证明对象也大范围增加了,特别是增加了需证明涉案地条钢系伪劣产品及涉案金额超过五万元人民币。

    证据证明对象的不同,直接导致行政执法过程中没有进行非必需的取证活动,例如司法鉴定活动等,可能造成后续刑事司法程序中缺少了重要证据的结果。

   (二)两种证据收集的程序不同

    刑事诉讼证据的收集程序比行政执法证据收集的程序要严格。

    根据我国行政执法调查取证程序现行规定,在行政处罚的简易程序中,执法人员在行政执法过程中发现相对人实施的行政违法行为后,如认定该行为符合以下法定条件:1、违法事实确凿,2、有法定依据,3、较小数额罚款或者警告的行政处罚,即不必适用调查取证程序,也不必更换时间和地点,可以立即当场予以处罚。在行政处罚的普通程序中,行政机关在立案后,在做出处罚决定前,应当对案件进行全面调查,对主要事实、情节和证据进行查对核实,取得必要证据,没有充分的证据就不可能作出正确的处罚决定。因此,在没有取得足以证明应予处罚的违法事实存在的充分而确凿的证据以前,不能实施处罚。我国《行政处罚法》第三十六条对调查取证程序作了原则性的规定, [3]该规定确立了依法调查、全面调查、客观调查、公正处罚原则,但尚未进一步就调查取证程序作出较为详细的规定。

    特别要提起注意的是,与其他行政执法的具体法律法规相比,《治安管理处罚法》的第四章第一节有专门对行政执法治安处罚的调查取证作了具体规定,特别是在第七十九条第二款明确规定,“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”,凸显了对行政执法过程中依法调查取证的重视,然而即便如此,其与《刑事诉讼法》的相关规定相比,取证程序的严格性上仍有较大差异,以证人证言为例,刑事诉讼的证据应由侦查人员取证,而行政执法证据一般是由行政机关工作人员进行,在取证的程序方面,根据《刑事诉讼法》的规定,询问证人、被害人等都应单独进行,侦查人员应当到证人的住处或者学习、工作的单位进行询问,必要时,也可以用传票通知证人在指定的时间内到指定的司法机关接受询问,在询问之前侦查人员还应当首先告知证人依法享有的诉讼权利和应当履行的义务;而行政执法过程中可能出现多个证人共同询问的情况,并且现行法规也没有关于询问地点及诉讼权利告知的规定。

    行政执法与刑事司法收集证据程序的不同,导致部分行政执法过程中所采集到的证据无法在后续刑事司法诉讼中直接使用。

   (三)两种证据的证明标准不同

    相对于行政执法处罚仅对行为人违法所得或财产的追缴,刑事制裁还包括限制行为人人身自由等权限,自由刑的广泛适用,意味着刑事制裁更为严厉,因此刑事证据的证明标准要高于一般行政执法证据的证明标准。

    根据我国《刑事诉讼法》的规定,我国刑事诉讼中的证明标准是“犯罪事实清楚,证据确实、充分”。根据立法上的要求和刑事诉讼实际工作的经验,刑事诉讼证据必须同时达到以下几点才算达到确实充分的证明要求:1、定罪量刑的事实和情节都有证据证实;2、每份证据都需经查证属实;3、证据间形成完整的证据锁链;4、证据间的矛盾均排除合理怀疑; 5、所有证明得出的结论是唯一的。 [4]

而对行政执法而言,由于效率原则是行政程序的一项基本原则,行政效率是行政权的生命,没有基本的行政效率,就不可能实现行政权维护社会所需的基本秩序的功能,面对大量的行政违法案件,在保证一定查处率的前提下,为防止案件久拖不决,这就在客观上要求行政执法机关在行政证据举证和认定程序上有别于刑事程序,行政程序中的证明标准低于刑事证明标准。例如公安机关在适用简易程序作出的行政处罚行为和临时性保全措施其收集证据以不离开现场和利用现场条件就能收集的证据为限度,因此其证明标准采用的是“占优势的盖然性标准” [5]

    行政执法与刑事司法证据的证明标准不同,可能造成部分在行政执法过程中使用的证据无法作为刑事诉讼中的证据使用。

    三、行政执法与刑事司法证据转化存在的具体问题分析

   (一)部分行政执法证据转化为刑事司法证据后无法作为定案证据

    根据《刑事诉讼法》的规定,“证明案件真实情况的一切事实都是证据”,同时该法也规定,“证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据”。由此可见在刑事诉讼中能够作为定案根据的证据与一般证据相比有更为严格的要求,具体表现在以下几点:

    1、证据具备客观性。作为刑事定案根据的证据必须是客观存在的事实,不能是主观臆断得出的,首先该证据应是一种客观存在,任何的推测和假设都不能作为定案证据,其次它应该是犯罪行为在客观世界中留下的各种痕迹以及在相关人员头脑中留下的印象。

    2、证据具备关联性。作为刑事定案根据的证据必须是和刑事案件相关联的,对证明案件事实有实际意义的。判断一项证据是否有关联性,要求其必须既与案件事实有关联,又能与其他证据形成完整紧密的证据锁链。

    3、证据具备合法性。作为刑事定案根据的证据必须是以合法的程序收集的,同时其是以合法的形式表现出来的。这要求证据的取证主体合法、取证方法合法、取证程序合法、取证的时间及地点合法,同时证据的表现形式必须为《刑事诉讼法》所规定的证据形式,否则都将因不具备合法性而无法作为定案证据。

    综上,在刑事诉讼中证据只有通过了审判人员的客观性、关联性、合法性审查和判断,才能作为定案的根据。因而笔者认为虽然新《刑事诉讼法》将行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证件材料纳入刑事证据的范畴,但并不意味着其可以直接作为定案证据,它与其他刑事证据一样需要接受客观性、关联性以及合法性审查和判断。值得注意的是,新《刑事诉讼法》出于保障被告人权利的原则,对证据收集的程序合法性也作了更为严格的规定 “收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响司法公正的,应当予以补正或者作出合理解释,不能补正或者作出合理解释的,对该证据应当予以排除”。 [6]即对行政执法过程所采集的证据的程序合法性提出要求。纵观我国现行颁布的多项行政法规,其在证据收集程序上并无详细规定,以《产品质量法》为例,该法规定了县级以上产品质量监督部门对涉嫌违反产品质量法规定的行为进行查处时可以:“对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查;向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌从事违反本法的生产、销售活动有关的情况;查阅、复制当事人有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料;对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品,以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具,予以查封或者扣押。” [7]然而却没有具体规定诸如询问相关人员、复制相关资料、查扣相关产品、原料、生产工具的程序性规定。这就导致在行政执法过程中收集的物证、书证可能因为程序上的缺陷而无法在刑事诉讼活动中作为定案证据采用。

   (二)行政机关在行政执法过程中欠缺对刑事诉讼证据保全意识。

    对后续可能需要移送司法机关追究刑责的案件,部分行政机关在执法过程中没有及时进行对后续刑事诉讼所需证据的保全,影响后续刑事诉讼活动的进行。例如没有及时对产品质量问题进行司法鉴定、没有及时询问必要证人、被害人等。

   (三)对行政执法证据重复采集影响证据收集及时性并造成社会资源浪费

    根据之前的刑事诉讼法,“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。也就是根据我国当时的法律规定在调取刑事证据这一方面,任何行政部门都没有此权力。2013年1月1日新《刑事诉讼法》实施以后,也仅是以法律形式肯定了行政执法过程中,按照法定程序所收集的物证、书证等证据材料的有效性。但对于行政执法过程中收集的其他证据,例如行政执法过程中收集的言辞证据以及行政机关依法作出专业鉴定报告等均因为证据采集程序、证据形式不符等原因无法直接转化为刑事司法证据,而是需要在进入刑事诉讼程序后由侦查人员重新进行收集以及委托评估。虽然此举保证了证据的合法性,但另一方面重复的采集和评估无法保障证据收集的及时性,也一定程度上浪费了社会资源,并且无法排除随着时间的推移出现证据无法重复采集的情况发生,如何同时及时保障刑事证据的合法性和及时性也是目前行政执法机关和司法机关必须解决的问题。

    四、行政执法与刑事司法的证据转化完善建议

    笔者认为行政执法与刑事司法证据转化核心问题是程序问题,所谓“程序”,乃“实体”的对称,指为达成特定目的所采取的系列行动、步骤或方法。 [8]在各种程序中,在我国目前最为典型和完备的是审判程序及刑事侦查程序,就如此次刑事诉讼法的修改,修改内容涉及到100多处,修改比例超过总条文的50%,修正后的条文总数已达290条,并且增加了新的编、章、节,足见程序价值在刑事司法领域已为大家所认可。与此相比,我国行政管理领域仍长期存在着“重实体,轻程序”的倾向。虽然伴随着行政机关管理方式和步骤的完善,行政法律程序也逐渐建立并发展起来,但和其他程序相比,行政程序仍然显得最为随意和混乱。因此要完善行政执法证据与刑事司法证据的合法高效转化工作,首先要解决行政执法证据相关程序上的先天不足。

   (一)完善行政机关执法过程调取证据的程序性规定

    完善行政执法取证程序,可以提升行政执法收集证据的合法性及有效性。修改后的《刑事诉讼法》,已经确定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证件材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用,因而行政机关提取这些物证及书证的程序是否合法就成为该证据是否合法有效的重要评价之一,然而现行的《行政处罚法》对于行政执法程序已经予以充分重视,但在调查取证方面细化的程序性规范不足,使得行政机关在执法过程中难以操作,也使得采集的证据有程序上存在瑕疵的风险,影响其后续在刑事诉讼中的使用,因此完善行政执法程序迫在眉睫。

    完善行政执法取证程序,可以规范行政执法权力的行使。通过行政程序对执法权力进行监督和约束是现代法治社会的发展方向和根本要求。这正如姜明安教授所指出的: “现代法治与传统法治的最重要的区别在于: 传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围,而现代法治则更注重于规范政府权力的行使。 [9]完善行政执法取证程序,规范行政执法人员在取证过程中对行政权力的行使,促使行政执法人员在行政执法过程中能做到依法取证,这样保证了所取证据的客观真实,使采用非法手段采取的证据排除在外,进而保障行政相对人的权利不受非法侵害。

   (二)完善行政机关执法过程证据保全的规定

    要解决行政执法到刑事司法证据的延续性问题,除了需要完善行政执法取证的程序性规定,依法规范行政执法取证行为外,对行政执法过程中的证据保全工作也不容忽视。正如本文开篇所提及的怀福轧钢厂的案例,在进入刑事诉讼程序后,无法对淘汰地条钢的质量及价格进行鉴定的原因当某区检察院到该厂时,厂区内被查封的地条钢坯早已不在,只是在厂区提取两根地条钢胚及生产的角钢及圆钢若干。设想若之前该市质量技术监督局在查扣该厂淘汰地条钢后能进行妥善保存或及时进行相关鉴定,本案结果就大不相同了。因此十分有必要完善对行政机关执法过程证据保全的规定并建立相关的监督机制,要求行政执法机关应妥善保存所收集的证据。

    同时,质量监督管理部门、工商税务管理部门等行政部门还应及时就其专业范围内作出或委托其他部门作出相关的产品质量鉴定报告、司法会计鉴定报告等。行政执法部门在执法中查扣的物品,特别如食品、药品或生产原料等容易由于时间、保存方式的因素毁损、变质甚至灭失,及时对其进行必要的鉴定,一方面有利于鉴定报告意见的准确性,有利于证据保全;另一方面此类鉴定报告只要符合法律规定则可以在刑事诉讼中作为证据使用,降低后续刑事诉讼时间与成本。特别是现在刑事诉讼法修改以后,在证据这一章,将鉴定结论修改为鉴定意见,换言之,鉴定报告的结果并不必然作为事实予以确定,而是需要经过审判人员审查和质证后才能作为证据使用。因此经司法部门排除非法性的前提下,行政执法部门出具的专业性鉴定评估报告从理论上也是可以以鉴定意见的方式作为刑事诉讼证据。但应当注重对鉴定主题、鉴定对象、鉴定程序、鉴定内容等方面的审查。

   (三)建立重大行政违法案件司法机关提前介入程序制度

    若行政机关在执法过程中发现有重大犯罪嫌疑的,可以报司法机关备案。检察机关、公安机关在立案前,可应行政执法机关的要求提前介入案件的联合调查,若发现确属涉嫌犯罪案件,则可及时启动刑事立案程序。同时在联合调查过程中,检察机关、公安机关按照刑事诉讼法相关规定所制作的调查笔录等,若一旦启动立案程序,在侦查阶段经依法核实后,可作为刑事诉讼证据使用,这样可确保刑事诉讼证据收集的及时性与合法性。

五、结语

    伴随着本次《刑事诉讼法》的修改,程序正义的独立价值已越来越为人民所认识和重视。因而现阶段的行政执法也应“内外兼修”:“内”要求行政执法人员在行政执法及取证过程中要将尊重和保障人权作为重要指导思想,要树立依法行政的意识;“外”要求我们不断推进行政程序法治进程。这样才能营造公开、公平、正义的执法环境,从而做好行政执法与刑事司法的证据转化工作。

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编辑:魏蓉    

 

 

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